Circulaires, directives, notes de service, instructions, etc…

I. CONCEPTION DES TEXTES

1.3 Hiérarchie des normes

1.3.7 Circulaires, directives, instructions

Version du 20 octobre 2007

Sous des appellations diverses - circulaires, directives, notes de service, instructions, etc…- les administrations communiquent avec leurs agents et les usagers pour exposer les principes d'une politique, fixer les règles de fonctionnement des services et commenter ou orienter l'application des lois et règlements.

Si le terme « circulaire » est le plus souvent employé, la dénomination de ces documents qui suivent un régime juridique principalement déterminé par leur contenu n'a par elle-même aucune incidence juridique : une « circulaire » n'a ni plus ni moins de valeur qu'une « note de service ». Tout au plus convient-il de préciser que la « directive » administrative – à ne confondre ni avec les directives communautaires, ni avec les directives mentionnées au code de l'urbanisme –est soumise à un régime juridique particulier (V.infra) et que le terme instruction est souvent employé par l'administration fiscale pour fixer une doctrine qui peut juridiquement s'imposer dans des conditions fixées par le Livre des procédures fiscales (La présente fiche ne traite pas du régime juridique de ces instructions fiscales)

Il doit être fait un usage mesuré des circulaires dont la multiplication comme l'incertitude résultant de leur superposition compliquent l'action administrative plus qu'elles n'en améliorent l'efficacité. Les circulaires doivent respecter des règles de forme et de fond destinées à en garantir l'utilité et la régularité.

1. Une circulaire n'est jamais une condition nécessaire à l'entrée en vigueur d'une loi ou d'un décret. L'administration n'est d'ailleurs jamais tenue de prendre une circulaire (CE, 8 décembre 2000 Syndicat Sud PTT : irrecevabilité du recours dirigé contre le refus de prendre une circulaire). Il convient donc de se garder d'utiliser toute formule posant explicitement ou implicitement une telle condition. Plus généralement, une circulaire n'est en principe destinée qu'à exposer l'état du droit résultant de la loi ou du règlement qui justifie son intervention en vue d'assurer sur l'ensemble du territoire une application aussi uniforme que possible du droit positif: dans cette mesure elle ne saurait évidemment ajouter à cet état du droit soit en édictant de nouvelles normes, soit en en donnant une interprétation erronée. Par voie de conséquence, il faut éviter de confondre la circulaire avec le texte – loi ou décret – qu'elle présente en laissant entendre que telle décision sera prise en application de celle-ci et non de celui-là.

Une circulaire peut être déférée au juge administratif, y compris lorsqu'elle se borne à interpréter la législation ou la réglementation, dès lors que les dispositions qu'elle comporte présentent un caractère impératif (CE Sect., 18 décembre 2002, Mme Duvignères), ce qui est le plus fréquemment le cas. Le juge censure alors – c'est le motif le plus fréquent de censure - celles de ces dispositions que le ministre n'était pas compétent pour prendre. On rappellera en effet que les ministres ne disposent pas du pouvoir réglementaire, qui appartient au Premier ministre et, par exception au Président de la République (voir articles 13 et 21 de la Constitution). Ils ne peuvent prendre de texte à caractère réglementaire qu'en application d'habilitations législatives ou réglementaires expresses dans des domaines déterminés ou, en application de la jurisprudence Jamart (CE Section 7 février 1936), dont le champ d'application est aujourd'hui très restreint, pour l'organisation de leurs services.

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